中央管治权与高度自治

何子文

习近平在中共十九大所作的报告中，提到必须把维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权，有机结合起来，确保「一国两制」方针不会变、不动摇，确保「一国两制」实践不变形、不走样。坊间一些评论认为，中央强调全面管治权意味对港政策将会收紧，将会损害香港的高度自治云云。这种说法经不起事实推敲。中央的全面管治权并非今日新加，而是根据「一国两制」原则及宪法和基本法的相关规定而来，本来就是一直存在。而且，强调中央管治权，主要目的是「纠偏」而不是收紧，用意是纠正坊间一些不正确的说法。

全面管治权早有论述

事实上，中央对香港的全面管治权是国家主权重要内容的体现，也是宪法和基本法的应有之义。香港特区政府的高度自治则是中央根据宪法和基本法所授予，也是派生出中央对香港的全面管治权。没有中央对港的全面管治权，也没有香港的高度自治，两者既是授权和分权的关系，也是「源与流」、「本与末」的关系。牢牢把握中央对香港、澳门的全面管治权，不但与香港的高度自治权没有矛盾，更是全面準确贯彻「一国两制」方针的必由之路。

坊间一些评论对于中央全面管治权一说反应过大，令人摸不着头脑。有关中央全面管治权的提法，最早出现在2014年国务院发表的「一国两制」白皮书。白皮书明确指出香港「作为直辖于中央人民政府的地方行政区域」，有「中央授予的地方事务管理权」，中央拥有香港「全面管治权」。中央对港全面管治权中，除了直接体现国家主权的外交、国防等权力外，亦拥有对特区法律备案审查权、行政长官和主要官员任命权、基本法解释权和修改权、特区政制发展问题决定权、中央政府向行政长官发出指令权以及听取行政长官述职和报告权等一系列权力。因此，有关中央全面管治权的表述，并非始于今日，过去中央领导人亦对此作出了不少论述，只是一些人对此反应过敏。

无损高度自治

至于有评论指中央强调对香港的全面管治权，将会损害原有的高度自治权。这种说法并没有道理。中央对香港的管治权是国家主权的重要内容。在国家对香港恢复行使主权、中央对香港特区拥有全面管治权的基础上，基本法规定了一部分权力由中央政权机构直接行使，一部分权力由全国人大授予香港特区按基本法规定行使，这部分权力亦即人们常说的高度自治权。

过去一段时期，香港社会之所以出现了一些争拗甚至对立，重要的原因是有部分港人对中央全面管治权和香港高度自治权之间的关系，存在一些模糊甚至是错误的认识。香港是中国的一个特别行政区，中央政府毫无疑问对包括香港在内的各个地方政府拥有全面管治权，只是考虑到香港的特殊情况，才授权香港进行高度自治。香港基本法提及的高度自治权，亦是由宪法授权而来，并非香港所固有，香港更没有所谓「剩余权力」。所以，从法源的角度上看，中央的全面管治权与高度自治权是授权和分权的关系，并不会出现重申中央管治权而削弱香港高度自治权的问题。

回归至今的事实可以看出，维护中央权力，也是维护香港利益，两者并非此消彼长的关系，而是共荣共生的关系。要处理好两者关系，关键就是要严格按照宪法和基本法办事，把两者有机结合起来。因此，釐清中央全面管治权，明确「一国」与「两制」的权力关系，有利于「一国两制」行稳致远，反而有助保障香港的高度自治。