【完善选制大家说】从授权理论看完善香港选制

全国人大常委会澳门基本法委员会委员、澳门创新发展智库总裁王禹

2021年3月11日全国人大通过的《关于完善香港特别行政区选举制度的决定》改变了香港回归以来行政长官和立法会的具体产生办法，并授权全国人大常委会修改香港基本法附件一和附件二。由于香港基本法附件一和附件二本身有明确的修改程序「政改五步曲」以及已规定香港特别行政区制订与行政长官和立法会相关的选举法，这就难免提出一个疑问，全国人大有没有权力作出完善香港选举制度的决定？

宪法第31条规定：「国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。」这裏的「法律」是指单数还是複数？全国人大是否可以通过两部或两部以上的法律对特别行政区内实行的制度进行规定？从「一国两制」制度体系建设的要求来看，将其理解为单数是合适的。第一，中国政府在中英联合声明裏承诺对香港宣布的基本方针政策和附件一的具体说明将由根据宪法制定的香港基本法规定之，并在50年内不变。第二，香港基本法第11条规定，根据宪法第31条，香港特别行政区的制度和政策「均以本法的规定为依据」。第三，只有将这裏的法律理解为单数，宪法和基本法共同构成特别行政区宪制基础才能获得确实含义。

宪法第62条第（十四）项规定全国人民代表大会「决定特别行政区的设立及其制度」。在这裏，除设立特别行政区外，全国人大对「及其制度」的决定是指全国人大必须通过宪法第31条所指的法律决定特别行政区制度，还是可以通过个别决定的形式决定其制度？对这个问题的解答，其实早有先例。1990年4月4日全国人大作出了《关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》，虽然香港基本法附件一第6条和附件二第1条指明第一任行政长官和第一届立法会要根据该决定产生，然而香港基本法要到1997年7月1日才能实施，当时尚未生效，因此，全国人大作出该决定的法律依据就是宪法第62条第（十四）项。全国人大在宪法和基本法共同构成特别行政区宪制基础上行使宪法第62条第（十四）项权力作出决定。从人民主权原则的基本逻辑来看，全国人大是中国的最高国家权力机关，是人民主权之所在，其他中央国家机关的权力来自全国人大的授权。从单一制理论来看，中央对地方具有全面管治权，特别行政区的高度自治权是中央的全面管治权授权形成的。香港基本法第2条规定全国人大授权香港特别行政区享有高度自治权。全国人大是中央享有全面管治权在法律上的代表。正因为全国人大有全面管治权，所以才有权决定「特别行政区的设立及其制度」，并通过基本法将高度自治权授予特别行政区，将中央具体管治权力分配给其他中央国家机关。在附件一和附件二中，全国人大将「政改五步曲」的最后决定权授予全国人大常委会及将部分参与权授予香港特别行政区，并授权香港特别行政区建立本地选举制度。

授权是指权力行使的转移，而非权力本身的转移。授权者有监督的责任和权力，有对被授权者发出指令的权力。制订和修改基本法的权力属于全国人大，全国人大在附件一和附件二对两个产生办法的修改作出授权，并不丧失自身的修改权力。全国人大授权香港特别行政区建立本地选举制度，并不丧失自身的监督责任和权力。

香港此次修法，先由全国人大作出权威的框架性决定，再由全国人大常委会对香港基本法附件一和附件二作出修改，最后由香港本地配套修法予以落实。从授权理论来看，实际上是全国人大将行政长官和立法会具体产生办法进行了新的制度设计和授权，为建立香港特别行政区新的选举提供了最高法律依据和基本制度框架。